Investor-State Dispute Settlement (ISDS)

Pada beberapa dekade terakhir, neoliberalisme telah memperkuat posisi modal internasional dalam berbagai aspek kehidupan. Sampai batas tertentu melampaui negara. Salah satu manifestasi paling nyata adalah semakin mapannya mekanisme Investor-State Dispute Settlement (ISDS), yaitu mekanisme penyelesaian sengketa yang memberikan hak kepada investor asing untuk menggugat negara penerima investasi (host state) apabila kebijakan negara dianggap melanggar kewajiban perlindungan investasi yang telah disepakati.

Berbeda dengan penyelesaian sengketa melalui pengadilan nasional, sengketa ISDS diselesaikan melalui lembaga arbitrase internasional. Dua forum yang paling sering digunakan adalah International Centre for Settlement of Investment Disputes (ICSID) yang dibentuk berdasarkan Konvensi Washington 1965 di bawah naungan Kelompok Bank Dunia, serta arbitrase berdasarkan aturan United Nations Commission on International Trade Law (UNCITRAL).

Latar Belakang

Mekanisme ISDS berkembang pesat setelah Perang Dunia II, seiring meningkatnya investasi asing langsung (Foreign Direct Investment/FDI). Negara-negara pengekspor modal mendorong adanya perlindungan hukum bagi perusahaan yang berinvestasi di luar negeri agar investasi mereka tidak dirugikan akibat nasionalisasi, penyitaan aset, diskriminasi, atau perubahan kebijakan pemerintah.

Perlindungan tersebut kemudian dituangkan dalam Bilateral Investment Treaty (BIT) atau Perjanjian Investasi Bilateral. BIT pertama yang memuat mekanisme ISDS adalah perjanjian antara Jerman Barat dan Pakistan yang ditandatangani pada tahun 1959. Sejak saat itu, ribuan BIT ditandatangani di berbagai belahan dunia dan menjadikan ISDS sebagai salah satu instrumen utama perlindungan investasi internasional.

Tonggak penting berikutnya adalah lahirnya Konvensi ICSID pada tahun 1965 yang mulai berlaku pada tahun 1966. Konvensi ini membentuk ICSID sebagai lembaga arbitrase internasional yang menyediakan forum penyelesaian sengketa antara investor asing dan negara. Tujuan utama pembentukan ICSID adalah meningkatkan kepercayaan investor melalui tersedianya mekanisme penyelesaian sengketa yang dianggap netral dan terpisah dari sistem peradilan nasional. Pada perkembangannya, klausul ISDS tidak hanya dimuat dalam BIT, tetapi juga dalam berbagai kontrak investasi, seperti kontrak pertambangan, minyak dan gas, serta proyek infrastruktur.

Upaya memasukkan ISDS dalam Perjanjian Perdagangan Modern

Perlindungan investasi tidak lagi hanya diatur dalam BIT. Ketentuan-ketentuan perlindungan investasi kemudian diintegrasikan ke dalam berbagai Free Trade Agreement (FTA) maupun Comprehensive Economic Partnership Agreement (CEPA) yang memuat bab investasi.

Pada kawasan Asia Tenggara, misalnya, perlindungan investasi diatur melalui ASEAN Comprehensive Investment Agreement (ACIA). Indonesia juga memasukkan ketentuan investasi dalam sejumlah perjanjian ekonomi internasional serta mempertahankan sejumlah BIT dengan berbagai negara, meskipun sejak 2014 Indonesia mulai meninjau ulang dan menghentikan beberapa BIT yang dianggap tidak lagi sesuai dengan kepentingan nasional.

Bagaimana Mekanisme ISDS?

Pada mekanisme ISDS, investor asing dapat mengajukan gugatan terhadap negara apabila menilai bahwa suatu kebijakan pemerintah melanggar standar perlindungan investasi yang terdapat dalam perjanjian internasional. Standar tersebut antara lain meliputi:

• Fair and Equitable Treatment (FET);
• Perlindungan dari ekspropriasi langsung maupun tidak langsung;
• Non-diskriminasi (National Treatment dan Most Favoured Nation);
• Perlindungan penuh terhadap keamanan investasi.

Apabila tribunal arbitrase menyatakan negara melanggar kewajiban tersebut, negara dapat diwajibkan membayar kompensasi yang nilainya mencapai ratusan juta bahkan miliaran dolar Amerika.

Contoh Kasus di Indonesia

Indonesia telah beberapa kali menghadapi gugatan melalui mekanisme ISDS.

Churchill Mining Plc dan Planet Mining Pty Ltd menggugat Indonesia di ICSID setelah Pemerintah Kabupaten Kutai Timur mencabut izin pertambangan yang dinilai bermasalah dan tumpang tindih. Investor menuntut kompensasi lebih dari US$1 miliar. Namun pada tahun 2016 tribunal ICSID menolak seluruh gugatan tersebut karena ditemukan adanya pemalsuan dokumen yang menjadi dasar klaim investor.

Kasus lain adalah Newmont Mining yang pada tahun 2014 mengajukan arbitrase terhadap Indonesia setelah pemerintah memberlakukan larangan ekspor mineral mentah berdasarkan Undang-Undang Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara. Gugatan tersebut akhirnya dicabut setelah kedua pihak mencapai penyelesaian melalui negosiasi.

Indonesia juga pernah menghadapi gugatan Indian Metals & Ferro Alloys (IMFA) terkait kebijakan investasi di sektor pertambangan.

Kritik terhadap ISDS: Ketimpangan antara Negara dan Korporasi

Mekanisme ISDS menuai kritik dari berbagai kalangan akademisi, organisasi masyarakat sipil, hingga sejumlah pemerintah. Kritik utamanya adalah adanya ketimpangan posisi antara investor dan negara.

Investor asing memiliki hak untuk menggugat negara secara langsung apabila merasa dirugikan oleh kebijakan pemerintah. Sebaliknya, negara tidak memiliki mekanisme yang setara untuk menggugat investor melalui ISDS apabila perusahaan melanggar hak-hak masyarakat, merusak lingkungan, atau melakukan pelanggaran hak asasi manusia. Sengketa terhadap perusahaan umumnya harus diselesaikan melalui pengadilan nasional atau mekanisme hukum lainnya.

Selain itu, ancaman gugatan bernilai sangat besar dapat menimbulkan fenomena yang dikenal sebagai regulatory chill, yaitu kondisi ketika pemerintah enggan mengeluarkan kebijakan baru di bidang kesehatan, lingkungan hidup, atau perlindungan masyarakat karena khawatir menghadapi gugatan arbitrase internasional.

Karena alasan tersebut, sejumlah negara mulai mengevaluasi penggunaan ISDS. Afrika Selatan menghentikan sejumlah BIT, India memperbarui model BIT-nya, sementara negara-negara anggota Uni Eropa juga melakukan reformasi terhadap sistem penyelesaian sengketa investasi.

ISDS berdampak pada Kebijakan Publik

Sejumlah kasus internasional sering dijadikan contoh bagaimana mekanisme ISDS dapat bersinggungan dengan kepentingan publik.

1. Azurix Corp. v. Argentina: Privatisasi Air

Perusahaan asal Amerika Serikat, Azurix Corp., menggugat Argentina setelah pemerintah provinsi Buenos Aires mengakhiri konsesi penyediaan air. Tribunal ICSID kemudian memutus Argentina melanggar ketentuan BIT dan memerintahkan pembayaran kompensasi sekitar US$165 juta.

Kasus ini menjadi salah satu contoh yang sering dikutip dalam perdebatan mengenai hubungan antara perlindungan investasi dan hak masyarakat atas layanan air bersih. Di sisi lain, pemerintah Argentina berpendapat bahwa penghentian konsesi dilakukan di tengah persoalan kualitas pelayanan air dan konflik dengan masyarakat.

2. Abengoa v. Meksiko: Perlindungan Lingkungan dan Masyarakat Adat

Perusahaan Spanyol Abengoa menggugat Pemerintah Meksiko setelah izin pembangunan fasilitas pengelolaan limbah dicabut. Pencabutan tersebut berkaitan dengan penolakan masyarakat lokal dan kekhawatiran terhadap dampak lingkungan di kawasan yang berdekatan dengan cagar biosfer Sierra Gorda dan wilayah masyarakat adat.

Tribunal arbitrase memutus Meksiko harus membayar kompensasi kepada investor. Kasus ini sering digunakan sebagai ilustrasi mengenai potensi benturan antara perlindungan investasi dengan kebijakan perlindungan lingkungan dan hak masyarakat adat.

3. Novartis v. Kolombia: Akses terhadap Obat

Pada tahun 2016, perusahaan farmasi Swiss Novartis mengajukan pemberitahuan sengketa terhadap Kolombia setelah pemerintah berupaya menurunkan harga obat kanker Imatinib (Glivec) melalui mekanisme lisensi wajib dan kebijakan pengendalian harga demi meningkatkan akses masyarakat terhadap obat.

Walaupun sengketa tersebut tidak berujung pada putusan arbitrase penuh, kasus ini memicu perdebatan global mengenai sejauh mana mekanisme perlindungan investasi dapat memengaruhi kebijakan kesehatan publik dan akses masyarakat terhadap obat-obatan yang terjangkau.

Upaya kapital mencuri kompensasi kompetisi

Pada lanskap geopolitik saat ini, penerapan standardisasi Green Industry oleh Negara Utara bertindak sebagai mekanisme penyaringan (filtering process) baru yang memperlebar relasi yang timpang dengan Negara Selatan. Karena adopsi standar hijau menuntut penguasaan teknologi tinggi dan kapital yang masif, regulasi ini secara de facto menjadi bentuk proteksionisme terselubung untuk mempertahankan dominasi global kapitalisme Utara sekaligus menyingkirkan industri domestik Negara Selatan.

Pada struktur yang asimetris ini, mekanisme ISDS hadir sebagai instrumen hegemoni. Ketika pemerintah di Negara Selatan mencoba melakukan intervensi ekonomi—seperti memberikan subsidi, insentif, atau kebijakan asimetris guna melindungi Industri nasional atau Kecil-Menengah (IKM) mereka yang tertinggal dalam transisi teknologi—korporasi multinasional yang berasal dari Negara Utara akan menggunakan ISDS untuk menggugat negara tersebut di forum arbitrase internasional. Ancaman denda triliunan rupiah ini menciptakan efek gentar regulasi (regulatory chill), yang memaksa Negara Selatan membatalkan aturan perlindungan industri domestiknya.

Bagi para pendukungnya, ISDS memberikan kepastian hukum yang dapat meningkatkan kepercayaan investor dan mendorong masuknya investasi asing. Namun bagi para pengkritiknya, mekanisme ini menciptakan ketimpangan karena memberikan hak khusus kepada investor untuk menggugat negara tanpa menyediakan mekanisme yang seimbang bagi negara atau masyarakat yang dirugikan oleh aktivitas perusahaan. Oleh karena itu, menolak ISDS menjadi prasyarat mutlak bagi Negara berdaulat khususnya negara-negara Selatan untuk merebut kembali kedaulatan regulasi (policy space).

Perdebatan mengenai ISDS pada akhirnya bukan semata-mata mengenai perlindungan investasi, tetapi juga mengenai bagaimana menyeimbangkan kepentingan ekonomi dengan kedaulatan negara, Hak Asasi Manusia, perlindungan lingkungan, dan ruang pemerintah untuk menjalankan kebijakan publik demi kepentingan rakyatnya.